觀望中的“寬帶中國”d

        在國務(wù)院印發(fā)《寬帶中國戰(zhàn)略及實施方案》（下稱《戰(zhàn)略》）兩個月之后，運營商期待的具體政策支持仍然遙遠(yuǎn)，這讓《戰(zhàn)略》暫時只能停留在紙面之上。

　　多位接受記者采訪的電信運營商及設(shè)備業(yè)人士表示，“《戰(zhàn)略》只詳細(xì)規(guī)劃了戰(zhàn)略和實施目標(biāo)，期待中的政策支持和普遍服務(wù)基金只是數(shù)筆帶過。”一位設(shè)備商人士認(rèn)為，“普遍服務(wù)基金的設(shè)立涉及多部委，就算后期出臺相應(yīng)細(xì)則，過程也必將充滿曲折。”

　　所謂普遍服務(wù)基金，是指為支持電信普遍服務(wù)的實施而設(shè)立的政府性基金或者是非營利性基金。從2004年的村村通工程，到寬帶中國戰(zhàn)略，關(guān)于設(shè)立該基金的呼聲就一直未斷。但十年下來仍只有政策輪廓。

　　多位接受記者采訪的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這將進一步打擊運營商的積極性。

　　工信部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，今年1月－7月，我國固定寬帶用戶為1.83億，農(nóng)村固定寬帶普及率僅為12%左右。而《戰(zhàn)略》中規(guī)劃，2013年底之前這兩個數(shù)字分別為2.1億戶和20%；2015年則要達(dá)到2.7億戶和30%。現(xiàn)實離規(guī)劃尚有不少差距。

　　《戰(zhàn)略》中還規(guī)劃，到2015年城市和農(nóng)村家庭寬帶接入能力基本達(dá)到20兆比特每秒（Mbps）和4Mbps，部分發(fā)達(dá)城市達(dá)到100Mbps。而目前國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)速平均速率僅1.774Mbps，排名全球第71位，仍處于“低速寬帶”階段。

　　據(jù)記者了解，在《戰(zhàn)略》出臺之前，三大電信運營商對于普遍服務(wù)基金已有預(yù)期，因此從去年下半年開始均放慢了寬帶投資的步伐，未來兩年內(nèi)或都將重心投入到4G上。

　　“運營商兩波寬帶建設(shè)的熱潮其實已經(jīng)過去了，剩下多是回報較低或是純粹投入性的區(qū)域，運營商停下來等待政策支持，這可以理解。”一位接近運營商決策層的人士認(rèn)為。

　　關(guān)乎下一代網(wǎng)絡(luò)發(fā)展、并帶動更多相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中國寬帶市場，沉疴多年，卻仍在等待政策的另一只靴子落地，這亦是中國特色。

　　補償機制未落實

　　寬帶中國戰(zhàn)略發(fā)端于中國電信在2011年2月啟動的“寬帶中國光網(wǎng)城市”戰(zhàn)略，后升級為國家戰(zhàn)略。

　　從單個運營商的市場戰(zhàn)略，到國家級戰(zhàn)略，有兩點本質(zhì)性的區(qū)別：其一，政府主導(dǎo)，推進全民寬帶化，受益人群不僅包括城市用戶，廣袤的農(nóng)村地區(qū)人群也被包括；其二，政府承諾，將給予包括投資體制、財政稅務(wù)政策、金融政策方面的支持，并提及了在業(yè)界頗為敏感的寬帶普遍服務(wù)的補償機制。

　　給予普遍服務(wù)補償機制，是目前全球多個發(fā)達(dá)國家采用的邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)寬帶覆蓋建設(shè)的一個主要手段。例如在英國，英國電信不僅可以獲得英國政府的寬帶普遍服務(wù)補貼基金，還可以在部分地區(qū)獲得歐盟官方提供的補貼基金。

　　工信部副部長尚冰9月在解讀《戰(zhàn)略》時亦曾明確表示，“政府將完善普遍服務(wù)補償機制。”并表態(tài)稱，如要達(dá)到寬帶覆蓋所有城市、農(nóng)村用戶，至少需要2萬億元資金。

　　《戰(zhàn)略》對實施方案做了詳盡明確的闡述，并未出臺具體的政策支持細(xì)則，對于普遍服務(wù)補償機制，也僅僅數(shù)言。

　　“確實與我們事先預(yù)想的有所差距。”寬帶中國戰(zhàn)略專家組組長鄔賀銓在接受記者采訪時如此直言。

　　在制定寬帶中國戰(zhàn)略草案時，專家組已考慮到資金的問題。最初專家組提出多套方案，一種是直接從中央財政劃撥專項資金，給予運營商一定的補貼；另一種是建立寬帶普遍服務(wù)基金，從電信運營商上繳國資委的央企利潤中拿出一部分返還給運營商，用于補貼從事農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)寬帶普及工程建設(shè)的成本。

　　上述兩種方案均得到多數(shù)專家支持，但財政部、國資委等部委明確反對。財政部認(rèn)為，寬帶建設(shè)的最終受益者是運營商，因此不希望中央財政給予過多的財稅和資金支持；而建立寬帶普遍服務(wù)基金則動了國資委的奶酪。最終，這兩種方案都沒有獲得通過。

　　也有專家提出，長期以來，政府已習(xí)慣于在基礎(chǔ)電信設(shè)施投資領(lǐng)域采用市場手段管控，市場能解決的，政府絕不插手。自2004年以后，運營商在經(jīng)歷了“村村通工程”的800億元投資、3G市場的2000億元投資之后，仍保持相對平穩(wěn)的收入和利潤，鑒于此，政府更加沒有動力和理由去補貼寬帶市場。

　　另一種觀點則是：固定寬帶本來就不是一個完全靠市場驅(qū)動的領(lǐng)域，屬于“失靈市場”，沒有政府和政策的介入，這個市場將無法按照監(jiān)管層的思路去發(fā)展和盤活。

　　中國電信科技委主任韋樂平表示，在普通城鎮(zhèn)地區(qū)FTTH（Fiber To The Home，一根光纖直接到家庭）的投資回收期是7年；中部地區(qū)大約為11年，而像內(nèi)蒙古此類西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，100年也無法回收投資成本。他認(rèn)為，投資回報期超過10年的項目必然會被市場拋棄，中西部地區(qū)的寬帶普遍服務(wù)已不可能依靠市場效應(yīng)來推動，只能依托于國家設(shè)立普遍服務(wù)基金來解決。

　　中國通信學(xué)會光通信委員會主任毛謙亦認(rèn)為，目前中國寬帶發(fā)展幾乎完全依靠市場機制，但全國還有15%的行政村沒有寬帶，中西部及農(nóng)村屬于高投入低產(chǎn)出地區(qū)，難以靠市場機制實現(xiàn)普及。

　　運營商集體觀望

　　西藏電信林芝分局只有18個寬帶網(wǎng)絡(luò)維護人員，需要管理11萬多平方公里高海拔地區(qū)的通信設(shè)施，維護面積大概等于七個北京。該地區(qū)寬帶網(wǎng)建設(shè)和維護成本異常高昂，用戶需求卻相對較小，導(dǎo)致運營商常年入不敷出。

　　中國電信的一位寬帶運營人士告訴記者，在寬帶戰(zhàn)略出臺之前，運營商對于普遍服務(wù)基金已有預(yù)期。正因如此，從去年下半年開始，中國電信和中國聯(lián)通在各個層面上，均顯露出放慢寬帶投資建設(shè)腳步的跡象。

　　有聯(lián)通總部人士透露，在近期聯(lián)通內(nèi)部完成的一個光纖寬帶城域網(wǎng)預(yù)算中，中國聯(lián)通各省上報的預(yù)算總額超過20億元，但最后審批通過的只有幾億元。

　　“壓縮城域網(wǎng)建設(shè)資金，會直接導(dǎo)致城域網(wǎng)容量增速放緩，城域網(wǎng)容量的大小決定了用戶帶寬的體驗速率。”上述人士解釋，“如果城域網(wǎng)容量的增速跟不上寬帶用戶增速，必然限制用戶體驗。就好比今年你上網(wǎng)的速度還挺快，但明年，很有可能就慢下來了。”

　　今年初就有消息傳出，中國聯(lián)通已明確了整體下調(diào)光纖寬帶的投資力度。上述城域網(wǎng)投資則涉及2014年建設(shè)計劃，由此看來，2014年，聯(lián)通很有可能進一步壓縮光纖寬帶方面的投資力度。

　　中國電信亦放緩農(nóng)村地區(qū)的投資腳步。在一些ARPU（每名用戶所實現(xiàn)的平均收入）值較低的省份，控制成本的要求在運營商內(nèi)部一直高于用戶發(fā)展。記者獲悉，在中國電信不占優(yōu)勢的一些北方省份，年初曾出現(xiàn)因大力擴張農(nóng)村寬帶市場而受到集團公司通報批評的事件。

　　“不少地方運營商寬帶預(yù)算超標(biāo)，部分公司只能通過自籌資金的方式緩解壓力。”一位中國電信某北方省份公司負(fù)責(zé)人透露。

　　這與2011年、2012年上半年電信運營商熱火朝天的光網(wǎng)改造行動形成巨大反差，2012年，運營商曾超額完成工信部任務(wù)，原定覆蓋3500萬用戶，最后覆蓋了超過4500萬用戶。

　　“去年大家還當(dāng)是個事兒，所以任務(wù)完成得很快。但是今年，運營商發(fā)現(xiàn)拿不到錢了，既然不給錢，那行政任務(wù)我也沒必要完成了。態(tài)度上不免就消極了很多。”一位運營商人士坦言。

　　據(jù)了解，內(nèi)蒙古等落后邊遠(yuǎn)省份的寬帶普及率遠(yuǎn)低于城市，有不完全統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，今年，內(nèi)蒙古的寬帶普及率約為12%左右，遠(yuǎn)不能達(dá)到《戰(zhàn)略》“到2013年底，城市和農(nóng)村家庭固定寬帶普及率分別達(dá)到55%和20%”的要求。

　　按照《戰(zhàn)略》規(guī)劃，建設(shè)成本過高的邊遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)和海島，將靈活采用無線方式來部署。即便如此，農(nóng)村地區(qū)的無線寬帶投入產(chǎn)出同樣不成正比。

　　中國移動的一位人士向記者透露，中國移動現(xiàn)有60萬個遍布全國的GSM基站，只有一半是正常盈利的。這意味著，在地緣廣闊、人口稀少的農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)，即使是部署成本相對較低的移動基站，亦入不敷出。移動的整體收入和利潤，是通過人口密集的城市地區(qū)基站拉動的。

　　電信運營商經(jīng)過多年的市場化運作之后，已充分遵循市場規(guī)律。截至今年8月，中國電信和中國聯(lián)通分別擁有9728萬和6368萬寬帶用戶。經(jīng)過兩輪的建設(shè)高潮，運營商的光纖寬帶已經(jīng)基本上覆蓋全部城市用戶。

　　因此，在4G牌照即將發(fā)放之際，運營商必將主要精力用以籌資建設(shè)4G網(wǎng)絡(luò)。對此，韋樂平回應(yīng)，4G可能會在兩年時間內(nèi)分流寬帶的投資規(guī)模。

　　不過，對于中國電信和中國聯(lián)通而言，寬帶仍是上述兩大運營商的重要收入來源。2012年，中國電信和中國聯(lián)通的有線寬帶接入收入分別為667億元和394億元。其中，有線寬帶接入收入是中國電信最大的業(yè)務(wù)收入來源，遠(yuǎn)超移動話音業(yè)務(wù)和移動數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)。

　　在ARPU值較高的城市地區(qū)，運營商仍然在加大投入。9月，中國電信宣布全國范圍內(nèi)的第三次寬帶提速，在上海和南京試點百兆入戶，這兩個地區(qū)的電信寬帶用戶，可隨時申請?zhí)崴僦?00M。在全國其他地區(qū)，光纖寬帶用戶普遍享受免費提速至10M－20M。

　　電信分析師程德杰認(rèn)為，運營商推行寬帶戰(zhàn)略，主要目的是鞏固市場優(yōu)勢，獲取市場利益；國家推行寬帶戰(zhàn)略，主要目標(biāo)是消除信息鴻溝，實現(xiàn)寬帶普遍服務(wù)，提升國民經(jīng)濟的信息化水平，促進信息化消費，拉動國民經(jīng)濟的發(fā)展。兩者的高度和角度不同。

　　政府若想平衡兩者關(guān)系的落差，不僅需要細(xì)化補償機制，同時還需要融合各監(jiān)管部門。

　　呼喚中國的FCC

　　從現(xiàn)有的政策支持來看，電信運營商只能利用現(xiàn)有的專項資金來進行有限的寬帶資金扶持，顯然是杯水車薪。

　　但更重要的是，在多年寬帶建設(shè)和運營的過程，資金恐怕只是運營商難解之題中的冰山一角。城市地區(qū)的“最后一公里”接入難、內(nèi)容運營舉步維艱等，都將直接導(dǎo)致寬帶產(chǎn)業(yè)的畸形發(fā)展。這其中各監(jiān)管部門之間的利益博弈和勢力消長，是主要動因。

　　隨著寬帶成為中國戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施，寬帶產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管已不僅在工信部的范疇之內(nèi)，住建部、國資委、財政部、廣電總局等諸多部委，均有涉及。

　　中國信息經(jīng)濟學(xué)會理事長、電信專家楊培芳多年來曾多次呼吁，必須成立一個頂層的通信信息業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)。在美國，扮演這一角色的是FCC（聯(lián)邦通信委員會）。該委員會是美國政府的一個獨立機構(gòu)，直接對國會負(fù)責(zé)。他說：“公共服務(wù)是市場失靈的一個領(lǐng)域，所以需要公共規(guī)制。我們應(yīng)該把電信的公共服務(wù)從工信部、廣電等機構(gòu)中剝離出來，統(tǒng)一到監(jiān)管機構(gòu)里面。”

　　這種機構(gòu)設(shè)置的想法得到諸多改革參與者的認(rèn)同。其初衷主要為徹底解決多頭監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管缺失等問題，其精神內(nèi)核在于，監(jiān)管機構(gòu)能夠獨立、中立地做出自己的決策，不受不當(dāng)?shù)耐獠坑绊憽２⒆裱O(jiān)管永遠(yuǎn)是市場的補充，只有在市場失靈的時候，才介入監(jiān)管，同時監(jiān)管的介入應(yīng)遵循成本收益的原則。但問題在于，這一機構(gòu)本身的設(shè)置，即是一次極大的監(jiān)管思路和機構(gòu)變動，成行絕非易事。

　　積重之下，一些更加溫和的政策修正，所起到的效果其實有限。

　　今年初，作為寬帶中國戰(zhàn)略的一個重要配套政策，工信部頒布了有關(guān)光纖到戶的兩項國家標(biāo)準(zhǔn)，《住宅區(qū)和住宅建筑內(nèi)光纖到戶通信設(shè)施工程設(shè)計規(guī)范》和《住宅區(qū)和住宅建筑內(nèi)光纖到戶通信設(shè)施工程施工及驗收規(guī)范》。

　　標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了在縣級及以上城區(qū)，新建住宅應(yīng)直接用光纖到戶方式建設(shè)，在新建住宅內(nèi)的通信設(shè)施工程設(shè)計中必須滿足多家電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者平等接入、用戶可自由選擇包括寬帶在內(nèi)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者。

　　兩項國家標(biāo)準(zhǔn)的出臺，從法律上解決了城市地區(qū)寬帶部署“最后一公里”的難題，杜絕了小區(qū)、商業(yè)樓宇對運營商收取高額入場費、提成費的問題。

　　在具體的執(zhí)行過程中，人們發(fā)現(xiàn)，一些當(dāng)?shù)卣С至Χ却蟮陌l(fā)達(dá)省市，如江蘇、上海，因出臺了相關(guān)法律，有效提供了執(zhí)法依據(jù)，因此成效頗豐。但在更多省市，由于涉及住宅建設(shè)，若無當(dāng)?shù)卣С?，作為?zhí)行監(jiān)督者的各地通信管理局，往往有心無力。

　　“一個局只有幾十個人，新建樓宇規(guī)模龐大，根本無法一一去監(jiān)督。”一位北方落后省份通信管理局工作人員認(rèn)為，管局并無執(zhí)法權(quán)限，根本無法承擔(dān)起這個責(zé)任。

　　不過，也有運營商人士認(rèn)為，國家寬帶戰(zhàn)略已上升到國家行政層面，地方政府無論出于何種考慮，都會積極配合支持，各有關(guān)部門也會出臺相關(guān)配套政策，對于中西部運營商而言，這是一大利好。

　　無論如何，寬帶中國戰(zhàn)略的正式出臺，為基礎(chǔ)電信市場的監(jiān)管改革提供了契機、雖然這仍需經(jīng)歷縮小分歧、擴大共識、破解矛盾的過程。