個(gè)稅修法程序仍然模糊 公眾參與被壓縮

       “稅收是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的合法占有，特別是直接對(duì)居民收入征收的個(gè)人所得稅，其修改和調(diào)整都需要體現(xiàn)納稅人的意見，”一位長期參與財(cái)稅立法的學(xué)者表示，“但在草案已經(jīng)形成‘三稿’才征詢意見，其實(shí)已經(jīng)給公眾參與度設(shè)定了無形的限制。”


       遲來的公開意見征詢


       個(gè)稅修正案究竟是如何出爐的？

　　中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文介紹，現(xiàn)在對(duì)于法律草案的起草和擬定并沒有對(duì)主體的限定，專家學(xué)者、行政部門、普通公民均可以提出法案設(shè)想。此次個(gè)稅修法最開始就是由主管財(cái)稅政策制定工作的財(cái)政部牽頭，召集國稅總局等相關(guān)方共同起草法案。在起草過程中財(cái)政部先對(duì)個(gè)稅修訂進(jìn)行了第一輪內(nèi)部的征詢意見，形成“一稿”。

　　形成的“一稿”由財(cái)政部提交國務(wù)院法制辦，再由法制辦進(jìn)行第二輪的征詢意見和協(xié)調(diào)，此輪也主要是針對(duì)草案牽涉到其他職能部門的工作時(shí)進(jìn)行各方的協(xié)調(diào)，依舊屬于政府部門內(nèi)部的征詢意見。

　　“比如2007年制訂《企業(yè)所得稅法》時(shí)就需要和工信部、商務(wù)部等其他相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，”上述學(xué)者表示，“但此次個(gè)稅修訂由于和其他部門關(guān)聯(lián)程度較小，主要還是由財(cái)政部主導(dǎo)工作。”

　　接下來的環(huán)節(jié)就有了立法程序主體資格的限制。《中華人民共和國立法法》規(guī)定，有資格向全國人大常委會(huì)提出法律案的只有委員長會(huì)議，以及國務(wù)院、最高法院、最高檢察院、全國人大各專門委員會(huì)等。因此國務(wù)院法制辦形成“二稿”后，須上交國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過后，由國務(wù)院向全國人大常委會(huì)提出法律案，才是有效的立法程序。

　　根據(jù)《立法法》的規(guī)定，全國人大常委會(huì)收到法律案后，可以先交由有關(guān)的專門委員會(huì)審議、提出報(bào)告，再?zèng)Q定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程，如此次鑒于個(gè)稅修正案的專業(yè)性，法案交由全國人大財(cái)經(jīng)委審議，最后形成的“三稿”才能上會(huì)討論。

　　而全國人大常委會(huì)審議后，立法工作就主要由全國人大法工委負(fù)責(zé)，包括目前正在進(jìn)行的公開征詢意見等。

　　上述學(xué)者表示，此前幾輪的征詢意見里，外界的參與度都不多，除了公眾難以接觸到前期草案形成過程外，專家的參與度其實(shí)也很少，主要還是政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)和調(diào)整。

　　“上一次修改個(gè)稅時(shí)還開了公眾的聽證會(huì)，其實(shí)也是人大常委會(huì)審議后才召開的，”施正文表示，“而等到這個(gè)階段才公開征詢意見，公眾的參與度其實(shí)已經(jīng)受到了限制。”

　　施正文指出，若是在草案的形成階段就讓公眾廣泛參與，就可以在草案中大膽地提出更多建設(shè)性的內(nèi)容，比如個(gè)稅免征額與物價(jià)水平指數(shù)化、推進(jìn)綜合型個(gè)人所得稅制等，“而現(xiàn)在草案的框架已定，大家只能在具體的免征額高低、級(jí)次高低上做文章了”。

　　此外，專家建議應(yīng)在最后法案通過后的公布階段附加公開征詢意見的情況說明，包括公眾都提了哪些意見、各種意見的比重多大、最后的法案采取了哪些意見、為什么采納等，以保證公眾參與修法過程中的作用得到充分發(fā)揮。


立法權(quán)限爭議

　　此外，個(gè)稅修正案在全國人大與其常委會(huì)之間立法權(quán)限的劃分，也有不清楚之嫌。

　　按照《立法法》的規(guī)定，全國人大負(fù)責(zé)制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。而全國人大常委會(huì)則負(fù)責(zé)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，常委會(huì)可對(duì)全國人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改。

　　而據(jù)了解，現(xiàn)在僅有的幾部稅收立法《個(gè)人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《車船稅法》等，都是由人大常委會(huì)而非全國人大制定和修改的。

　　“目前在中國，無論是學(xué)術(shù)上還是實(shí)務(wù)操作上，對(duì)基本法律和普通法律的區(qū)別和劃分都不甚清晰，”施正文表示，“但涉及到對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的直接占有，稅收立法無論在哪個(gè)國家的地位都必須是基本法，這一點(diǎn)是普遍承認(rèn)的。”

　　回顧此次個(gè)稅修法的時(shí)間表，國務(wù)院在3月1日已審議并原則通過了個(gè)稅法修正案（草案），而今年全國人大會(huì)議在3月5日召開，個(gè)稅法案的修訂討論并非來不及在全國人大上會(huì)討論。“畢竟全國人大對(duì)于民眾意見的體現(xiàn)要更加權(quán)威一些。”施正文表示。

　　對(duì)此有學(xué)者舉例，美國的稅收立法程序在眾議院提出議案、參議院審議通過草案、參眾兩院聯(lián)合委員會(huì)協(xié)調(diào)和總統(tǒng)簽署外，美國的司法機(jī)關(guān)還須對(duì)稅收立法過程進(jìn)行司法審查，考察所制定法律是否符合聯(lián)邦憲法。

　　上述學(xué)者指出，目前財(cái)稅立法過程中行政機(jī)關(guān)所發(fā)揮的作用過大，而財(cái)政部本來就是稅收征收部門的行政機(jī)關(guān)，在制定約束自己行為的法律時(shí)難免過多考慮部門利益，這樣的立法行為更需要立法程序的法律規(guī)制以及司法程序的監(jiān)督。


個(gè)稅草案10天19萬意見 學(xué)者力薦平稅制

　　這是中國針對(duì)個(gè)稅修改提交公眾討論后出現(xiàn)的盛況。

　　“社會(huì)公眾對(duì)這個(gè)草案都比較關(guān)注，提出了很多意見。”有全國人大內(nèi)部人士表示。據(jù)她介紹，隨后全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)將匯總并分類整理這些公眾意見，并形成書面意見。具體到草案的修改，則由全國人大法律委員會(huì)主持，委員會(huì)將“根據(jù)各方意見包括常委會(huì)審議以及公眾的意見，再?zèng)Q定是不是要對(duì)草案繼續(xù)修改，并上會(huì)進(jìn)行二次審議。

　　而近日最受關(guān)注的意見是，央行貨幣政策委員會(huì)委員李稻葵建言，個(gè)稅體制應(yīng)做全面調(diào)整，并建議引入平稅制，而其指責(zé)目前的草案“弱智”的言論更是奪人眼目。

　　據(jù)了解，這一征集意見截止日為5月25日。此前的4月22日，十一屆全國人大常委會(huì)第二十次會(huì)議初次審議《中華人民共和國個(gè)人所得稅法修正案（草案）》，并決定向社會(huì)公開征集意見。


累進(jìn)制PK平稅制

　　李稻葵，又放炮了。

　　這次，他的炮火不僅猛，且靶心出人意料。

　　在新近刊發(fā)的一篇名為《個(gè)稅必須全面系統(tǒng)改革》的文章中，這位央行貨幣政策委員會(huì)委員、清華大學(xué)教授向新近公布的個(gè)稅草案開火。

　　在這篇并不太長的文章中，李稻葵用“成本巨大、設(shè)計(jì)簡陋”來評(píng)價(jià)現(xiàn)行個(gè)稅制度的設(shè)計(jì)框架，稱其已淪為“工資稅”，甚至用“弱智”這樣情緒化的字眼。

　　李稻葵瞄準(zhǔn)現(xiàn)行個(gè)稅制的主要制度設(shè)計(jì)框架超額累進(jìn)制稅率。“當(dāng)前中國的社會(huì)基礎(chǔ)不支持西方式的高稅額、高累進(jìn)的個(gè)人所得稅制。”李稻葵在文章中稱。

　　所謂超額累進(jìn)稅率，是把征稅對(duì)象的數(shù)額劃分為若干等級(jí)，對(duì)每一個(gè)等級(jí)的數(shù)額分別規(guī)定相應(yīng)稅率，分別計(jì)算稅額，各級(jí)稅額之和為應(yīng)納稅額。

　　因此，他建議中國的個(gè)稅改革，必須要有新思路，建議中國實(shí)施平稅制度。具體而言，應(yīng)大幅度降低個(gè)人所得稅的稅率，同時(shí)降低個(gè)人所得稅的累進(jìn)幅度，用一個(gè)比較平、比較低的（如上限為20%以下）的稅率來征稅。

　　支持他的觀點(diǎn)的是世界其他一些國家的類似成功例子。

　　目前，俄羅斯、新加坡、中國香港地區(qū)、愛爾蘭都施行了簡單的平稅制度，它們的最高稅率在15%左右甚至更低。

　　李稻葵在自己的微博上舉了俄羅斯的例子。俄羅斯改革前為12%，20%，30%三檔稅率，改革后合并為13%，起征點(diǎn)提高了三分之一。由于踴躍納稅，近年來俄羅斯政府的個(gè)稅總額改革后三年累計(jì)提高了60%以上。

　　“俄羅斯同行經(jīng)常告訴我，百姓非常擁護(hù)稅改，大家排隊(duì)繳稅。”李稻葵信心滿滿。

　　“所謂的平稅制，其實(shí)就是單一稅率（single rate）。”財(cái)政部財(cái)科所副所長劉尚希在電話向記者解釋。他是國內(nèi)較早注意到這種稅制的學(xué)者，并在此前不同場合亦提出，個(gè)稅應(yīng)該適用單一稅率，而不是非常復(fù)雜的超額累進(jìn)稅。

　　“單一稅制的好處，一個(gè)是可以簡化稅制，另外一個(gè)，稅基還是盡可能寬一點(diǎn)。”劉尚希解釋道。

　　稅基問題，一直是本次個(gè)稅草案中各方所爭議的焦點(diǎn)。

　　個(gè)人所得稅法規(guī)定，個(gè)人工資薪金所得以每月收入減除一定費(fèi)用后的余額為應(yīng)納稅所得額。由2000元上調(diào)至3000元，財(cái)政部門進(jìn)行了測算，調(diào)整后工薪所得納稅人占全部工薪收入人群的比重，將由目前的28%下降到12%左右。

　　“我個(gè)人的看法是連12%可能都到不了。這12%指的是城鎮(zhèn)就業(yè)有收入人群，還不包括那些農(nóng)民工，如果把他們算上，這個(gè)比例可能更低了。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫鋼稱。

　　個(gè)人所得稅所起的作用就是調(diào)節(jié)收入分配，而調(diào)節(jié)收入分配總是要有一定的征收面，所征的這些稅款才能轉(zhuǎn)移給貧困人口。顯然，如果交稅者過少，它的作用就會(huì)削弱。

　　“現(xiàn)在稅基越來越窄，快變成一個(gè)調(diào)節(jié)稅了，如果你僅僅是一個(gè)調(diào)節(jié)稅的話，個(gè)稅的意義就不大了。”劉尚希稱。

　　不過，多位財(cái)稅領(lǐng)域的專家亦表示，根本的稅制框架的改革要想在短期內(nèi)一蹴而就，可能性并不大。

　　據(jù)熟悉個(gè)稅制度的專家介紹，其實(shí)最早提出平稅制的是美國。之所以會(huì)有這樣的提法，跟美國現(xiàn)行的超額累進(jìn)稅制有關(guān)。隨著這種制度的發(fā)展，稅制越來越復(fù)雜，扣除條款非常多，相應(yīng)的稅法也越來越厚，達(dá)幾千頁，一般人很難搞明白。

　　但是，美國目前的稅制改革，其實(shí)是舉步維艱，因?yàn)檫^往形成的這套復(fù)雜的超額累進(jìn)稅制，養(yǎng)活了幾十近百萬人，如果要搞到很容易的稅制，那些依附其上的會(huì)計(jì)師、稅收人員就沒有飯吃了。

　　“這個(gè)稅制養(yǎng)成之后，由此派生出來的很多東西，一下子你是很難去掉的。所以美國想搞，實(shí)際上確實(shí)很難。”有財(cái)稅專家表示，“中國的情況其實(shí)也差不多，有很多的部門利益”。

　　而劉尚希則表示，“按照我的思路就是單一稅率，但是現(xiàn)實(shí)不太可能的。不過這次稅級(jí)由9級(jí)減少到了7級(jí)，下次可能就是從7級(jí)到5級(jí)了，這次收兩級(jí)，下次再收兩級(jí)，慢慢來吧。”


征管難題

　　其實(shí)，平稅制也好，累進(jìn)制也好，都面臨著同樣一個(gè)問題：稅如何能夠收上來？

　　“增稅時(shí)會(huì)考慮納稅人的承受能力，減稅時(shí)也需要考慮政府財(cái)政收入的承受能力。”有財(cái)稅專家表示。

　　據(jù)財(cái)稅部門內(nèi)部人士透露，在制定本次草案時(shí)，決策層曾擔(dān)憂，如果個(gè)人所得稅改革減稅幅度太大，有可能影響到轉(zhuǎn)移支付力度，因?yàn)槟壳爸醒霃膫€(gè)人所得稅分享改革當(dāng)中增加的收入是“專門用于中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付”。

　　其實(shí)，地方政府對(duì)于個(gè)稅的這筆收入，也是非常看重。

　　據(jù)熟悉個(gè)稅發(fā)展脈絡(luò)的專家介紹，在1994年中國實(shí)行分稅制之初，個(gè)人所得稅最初其實(shí)是被劃定為地方稅的。

　　“對(duì)于個(gè)人所得稅，當(dāng)時(shí)稅源不大，并且從鼓勵(lì)地方積極性的角度看，與地方利益掛鉤有利于稅源控制，有利于該稅種地位的上升。”該人士表示。

　　后來，隨著個(gè)人所得稅的重要性越來越突出，稅制的進(jìn)一步完善和稅種在中央之間的重新劃分就非常迫切了。2002年，財(cái)政部針對(duì)所得稅制的問題，進(jìn)行了制度調(diào)整，提出了“所得稅共享”的辦法，由中央和地方五五分成，2003年開始實(shí)行四六分成。

　　由此，個(gè)人所得稅由地方稅變身而成央地共享稅。而個(gè)稅在地方稅收的比重也越來越大。以北京為例，近年來這項(xiàng)稅收收入僅次于營業(yè)稅而成為第二名，高峰時(shí)可達(dá)到整個(gè)稅收盤子的25%左右。

　　“個(gè)稅今后的比重會(huì)提高，在今后中國的經(jīng)濟(jì)生活中的地位也會(huì)提高。” 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長劉桓表示。

　　因此，在本輪個(gè)稅草案以減稅為背景之下，如何能夠使得個(gè)稅改革推進(jìn)順利，必須要考慮央地層面的稅收收入不至于受到太大的沖擊，尤其是地方基層，多年來已受困于財(cái)力不足，事權(quán)與財(cái)權(quán)之間的不匹配。

　　“我覺得只能從加強(qiáng)稅收的征管，減少稅收的流失方面去多做文章。” 劉尚希表示。

　　“很多家庭收入已經(jīng)多元化了，但是征管的方式和體制一直都沒有跟上。也就是說，誰老實(shí)誰就被征。從財(cái)產(chǎn)多元化的角度，強(qiáng)化稅收征管力度，而不應(yīng)該僅僅把眼睛老盯在提高起征點(diǎn)上。”有財(cái)稅專家表示。

　　而本次參與個(gè)稅法草案審議的人大常委們，也表達(dá)了類似的觀點(diǎn)。

　　“個(gè)稅法修正草案通過后，主要的工作是個(gè)稅的征管問題。征管的重點(diǎn)是高收入者。難點(diǎn)也是高收入者，”有全國人大代表表示。

　　因?yàn)閭€(gè)稅的主要功能是調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系，高收入者的收入構(gòu)成比較復(fù)雜，而且不斷有新的收入出現(xiàn)，一些隱性但數(shù)額巨大的收入還游離在法律邊緣地帶，因此必須切實(shí)加強(qiáng)征管。

　　而產(chǎn)生這一結(jié)果的根本原因，根本還在于目前國內(nèi)征信系統(tǒng)的不健全，以及不同部門之間的“信息鴻溝”。

　　舉個(gè)很簡單的例子，在計(jì)算個(gè)人稅負(fù)時(shí)很重要的一個(gè)系數(shù)家庭贍養(yǎng)人口系數(shù)，在中國就很難獲得，只能通過財(cái)稅部門的估算。

　　“當(dāng)事人如果不能夠如實(shí)提供的話，誰能夠知道？當(dāng)這個(gè)信息是否準(zhǔn)確，誰去核實(shí)？這些都是問題。”劉桓表示。

　　據(jù)他介紹，國外一些國家背后都有一套非常強(qiáng)大的信息技術(shù)支撐系統(tǒng)，可供監(jiān)管部門核實(shí)。比如你家里有幾個(gè)小孩，你是結(jié)過幾次婚離過幾次婚，幾次婚姻中有幾個(gè)婚生子女，非常細(xì)致。“尤其是北歐一些國家，你想逃稅一點(diǎn)不可能”。

　　而在美國，其公民所擁有的社會(huì)保險(xiǎn)的號(hào)具有戶籍管理的作用，美國的稅務(wù)局只是在這個(gè)基礎(chǔ)上享受這個(gè)信息共享的成果，“這個(gè)平臺(tái)如果沒有的話，稅務(wù)局一家來做是根本做不到的”。

　　反觀中國，目前部門之間存在著不小的“信息鴻溝”。

　　目前，幾個(gè)部門分頭掌握著民眾的個(gè)人信息，比如房管、銀行、工商、稅務(wù)等。而現(xiàn)在這幾家部門之間，僅有少量數(shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)共享。“你要到銀行查賬，必須市局領(lǐng)導(dǎo)才能批，而且必須還要提供偷漏稅的證據(jù)才行。而房管部門也只能提供交易信息，個(gè)人名下房產(chǎn)數(shù)量則不能共享。”有地稅系統(tǒng)人士表示。