借鑒AT&T分拆經驗推動我國電信業(yè)競爭
訊石光通訊網
2009/3/11 9:14:51
研究電信管制的世界知名專家拉豐和泰勒爾在《電信競爭》中寫道：“某些經濟領域并不那么容易放開管制，一些基礎行業(yè)，如電信，其基礎設施的固定成本極高，如果為激發(fā)競爭而復制多套基礎設施，那么社會成本將過于高昂。因此，這些行業(yè)必須保持國家管制狀態(tài)。”由此可見，電信業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)，先天不適合競爭，適合國家管制。
隨著科技的日益發(fā)展，人們對一向認為是自然壟斷行業(yè)的電信業(yè)產生了一種新認識：壟斷只是暫時的，不可能永久存在下去。產生這樣認識的原因在于，市場需求的增長可以減少甚至消滅規(guī)模經濟，從而打破一家企業(yè)壟斷一個行業(yè)的局面?；谝陨险J識，歐美等國逐步放開電信市場，出乎意料地給市場帶來巨大的經濟效益。美國司法部訴at&t公司案便是其中的代表之作，對于我國電信業(yè)實施反壟斷具有重要的借鑒意義。
拆分at&t 具有劃時代意義
at&t曾經是美國電信運營及設備市場上具有絕對壟斷地位的公司，1982年美國法院做出將at&t一分為八的判決。拆分后，保留原公司名稱的at&t只能經營長話業(yè)務，被肢解的七個小貝爾公司只能經營市話業(yè)務。該判決具有重大的劃時代意義，真正開啟了一場電信業(yè)的革命。在美國1996年《電信法》頒布之前，該案例成為美國電信業(yè)管制的主要法律依據(jù)。
當然，該判決并不是取消貝爾公司的壟斷地位，而是不允許它通過濫用壟斷地位謀取不合理的好處，為此美國的市話市場在此判決生效后依然被認為是自然壟斷。但是該判決有效地促進了長話市場成為競爭性的市場，MCI公司、Sprint公司與at&t公司展開充分競爭，服務、價格更加趨于合理，有利于消費者。長話市場成為競爭性的市場也對市話產生了巨大的沖擊，一項新法案孕育而生。
以該判決為重要參考依據(jù)，美國1996年通過了新《電信法》，該法案旨在開放市話市場和進一步開放長話市場。鑒于貝爾公司在市場上的壟斷地位，《電信法》的第251款特別規(guī)定，允許他人為傳播或者轉播信息進入網絡，且允許進入技術上可以達到的任何部位，并保證與公司自身服務有著同等的質量；提供服務時不得附加不合理的條件，對任何網絡進入者均不得實施歧視性待遇。同時規(guī)定，該公司僅當在競爭者有效開放市話市場的前提條件下，方可通過獨立的子公司經營長話業(yè)務。
聯(lián)邦法院對at&t的判決一舉打破了美國電信業(yè)長期由一家企業(yè)獨占的局面，間接催促了《電信法》的誕生。美國電信市場成為一個更具競爭性的市場，特別是市話市場隨著新法案的頒布更加具有活力。除貝爾公司外，at&t、MCI以及其它經營長話業(yè)務的企業(yè)在市話市場上也很活躍，它們有的通過轉售貝爾公司的服務進入市場，有的通過自己的網絡和設備進入市場。
值得借鑒之處
美國開放電信業(yè)的立法及實踐，特別是1982年聯(lián)邦法院對at&t公司的判決為其它國家和地區(qū)開放電信市場提供了許多可供借鑒的啟示。
第一，采取拆分的方式。判令at&t公司于1984年一分為八，其母公司只能經營長話業(yè)務，不能再經營市話業(yè)務，防止交叉補貼造成的壟斷。被肢解的其它7個小貝爾只能經營市話業(yè)務。
at&t之所以能在長話和市話市場都占據(jù)壟斷地位，主要原因是該公司先前主要發(fā)展長話業(yè)務，在該領域沒有其它公司能跟它展開競爭。在奠定了長話市場的壟斷地位后at&t進入市話市場，在該領域，at&t利用技術資金上的優(yōu)勢，采用交叉補貼的方式，用長話市場上的收入補貼市話市場上的虧損，以極低的資費在市場上競爭，迫使其它企業(yè)逐步退出了市場，進而達到在市話市場上的壟斷。拆分后的at&t公司不僅實力大損，而且更直接地面臨著其它公司激烈的競爭，再也無法達到拆分前壟斷的高度。拆分at&t的方式成為后來各國電信改革中普遍效仿的方式。
第二，at&t公司必須對經營長話業(yè)務的企業(yè)不歧視地開放地區(qū)電信網絡。為了維持它在市場上的壟斷地位，at&t利用技術資金上的優(yōu)勢，抵制其它可能產生競爭的公司的電信設備進入其網絡，且不允許用戶使用其它公司的通信設備。
聯(lián)邦法院依據(jù)著名的“基礎設施理論”對該案進行了判決，該理論認為，無理由拒絕入網或者拒絕使用基礎設施被認定是濫用市場支配地位的行為。at&t公司不允許其它公司進入其網絡，違反了《謝爾曼法》第2條。聯(lián)邦法院的判決在一定程度上更加有利于互聯(lián)互通，間接促成了美國1996年《電信法》關于互聯(lián)互通規(guī)定的誕生：主要供應商有義務在任何技術可行的網絡接點提供互聯(lián)互通服務。現(xiàn)在，歐盟大多數(shù)國家的《電信法》都明確規(guī)定了接入和互聯(lián)互通的義務，如英國2003年《電信法》對此做出了詳細的規(guī)定。公平高效的互聯(lián)互通制度可以有效地促進市場競爭，防止出現(xiàn)新的壟斷。對于消費者而言，可以有多種選擇的途徑，以更加合理的資費享受到優(yōu)厚的服務。
我國電信業(yè) 重組的實踐
1997年信息產業(yè)部成立之前，我國電信業(yè)的體制基本上是政企合一，即郵電部既是公用電信的經營者，亦是市場管理者。為了順應時代發(fā)展的潮流，改善電信市場的競爭，我國1998年在原電子部和郵電部的基礎上成立了信息產業(yè)部，實行郵電分營。借鑒美國司法部訴at&t公司案中聯(lián)邦法院的判決，結合我國的具體國情，國家對電信業(yè)采取了一系列反壟斷措施，試圖進一步開放電信市場，鼓勵競爭，主要措施有以下方面。
第一，拆分中國電信。仿效聯(lián)邦法院對at&t一分為八的做法，我國對電信業(yè)反壟斷亦采取了拆分的方式，將當時的電信總局一分為四，包括固定電話、移動通信、無線尋呼和衛(wèi)星通信共4個公司。這些公司是獨立核算和自主經營的企業(yè)，可以相互進入對方的服務市場。再加上1994年7月成立的中國聯(lián)通，這5家公司有平等的通信資源和競爭機會，是當時我國電信市場上5個獨立的經濟實體。
我國的這種拆分屬于豎切，稍不同于美國的橫切。一分為四有力地挑戰(zhàn)了壟斷，帶來了電信市場的競爭，一定程度上為普通消費者帶來了利益。
第二，初步實現(xiàn)互聯(lián)互通。1982年美國法院對at&t的判決中，責令at&t不歧視性地開放地區(qū)電信網絡。該判決有兩個重點：不歧視和開放網絡。在實現(xiàn)互聯(lián)互通的條件下，不歧視擺在了更加重要的位置。
我國電信企業(yè)在成功解決了互聯(lián)互通所涉及的技術問題后，借鑒該判決的經驗，制定了《公用電信網間互聯(lián)管理規(guī)定》，用法律的手段將互聯(lián)互通做出了較為明確的規(guī)定。在規(guī)定中，對電信業(yè)務經營者的互聯(lián)義務、違反互聯(lián)要求的懲罰等均做出了說明。雖然全文并沒有出現(xiàn)明顯的“不歧視性”字眼，但在全文中貫穿的主要思路就是保障電信業(yè)務經營者間公平、有效競爭，防止出現(xiàn)新的壟斷。
第三，扶持中國聯(lián)通。美國聯(lián)邦法院1982年對at&t的判決中，判定at&t必須對經營長話業(yè)務的企業(yè)(如MCI)非歧視性地開放地區(qū)電信網絡。事實上，隨著科技的發(fā)展，無線電波可以取代電線作為傳導媒介，MCI在當時可以通過無線電波向某些用戶提供價格低廉的長話服務，但它必須得使用at&t的電信網絡，而at&t又不愿意這么做。
法院的判決實際上也變相扶持了MCI，鼓勵企業(yè)使用新的技術手段來促進效益的提高，進而積極參與市場競爭。我國1994年成立中國聯(lián)通，對打破電信壟斷有著積極意義。為了更有效地推動電信市場的競爭，我國并沒有像美國那樣變相地扶持MCI，而是以積極的姿態(tài)扶持中國聯(lián)通，例如允許中國聯(lián)通使用鐵道部和中國電力總公司的專用通信網絡，將中國聯(lián)通列入國務院直屬的39個特大型企業(yè)等。
未來任重而道遠
電信業(yè)是特殊的行業(yè)，在這個領域，壟斷和反壟斷交錯存在。借鑒歐美反壟斷的經驗，特別是美國司法部訴at&t公司案，我國也采取了一系列反壟斷措施，但是仍有許多不足之處亟待完善。歷時13年的爭論與博弈，中國首部《反壟斷法》已于2009年8月1日施行。該法案的誕生將進一步預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益。在《反壟斷法》的規(guī)制下，我國電信業(yè)如何做大做強，反壟斷如何進行到底，是我們將面臨的重大課題，在解決這些課題時，以下問題值得深思。
第一，進一步開放電信網絡，嚴格遵守非歧視性。盡管我國目前實現(xiàn)了互聯(lián)互通，但是仍存在事實上的互聯(lián)不通，且頻繁發(fā)生某些運營商歧視性地對待其它電信企業(yè)的現(xiàn)象。在我國，電信、電力等公用事業(yè)部門的網絡都是國家的財產，在這種情況下，通過國家的授權經營而取得壟斷地位的企業(yè)不能超越權利抵制競爭者進入其網絡，而是應當投入資源建設網絡滿足社會要求，實現(xiàn)最大的經濟效益和社會效益。
在這樣的大背景下，我們應更進一步開放電信網絡，讓電信企業(yè)在更加充分的在市場展開競爭，最終受益的是消費者和公共利益。當然，開放電信網絡的必要條件是電信業(yè)務經營者公平、非歧視地對待其它經營者，只有這樣，才會真正做到公平有效的競爭。這是一個很復雜的命題，如何讓電信業(yè)務經營者真正做到非歧視性，不做有什么樣的嚴重后果，在這一系列問題上我國《公用電信網間互聯(lián)管理規(guī)定》及《反壟斷法》并沒有做出規(guī)定，這是目前法律上的欠缺之處，在此，美國《1996電信法》第251條值得我們借鑒。
第二，進一步提高監(jiān)管透明度。為了給競爭者提供平等的資源和競爭機會，政府應當公開市場管理的規(guī)則，特別是在授予經營許可權的條件、國家實行監(jiān)督和管制的領域以及號碼和頻譜等資源分配等方面，應當本著公開、公平和公正的原則，做到有章可循，實現(xiàn)管理的透明化。《反壟斷法》的頒布將遏制電信業(yè)的行政性壟斷，促使監(jiān)管者改變原有觀念，提高電信監(jiān)管透明度，積極協(xié)調電信企業(yè)之間、監(jiān)管者與企業(yè)之間、企業(yè)與消費者之間的關系，以便更有利于市場競爭，健康規(guī)范地發(fā)展我國電信業(yè)。
新聞來源：通信世界